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水是生命之源，對(duì)于人的生存而言，水具有不可替代性，它既是生命的重要組成部分，又是實(shí)現(xiàn)人與自然物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)的重要介質(zhì)。但隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，水域污染事件日益增多，對(duì)人民群眾的日常生活和人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的損害。
水是生命之源，對(duì)于人的生存而言，水具有不可替代性，它既是生命的重要組成部分，又 是實(shí)現(xiàn)人與自然物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)的重要介質(zhì)。但隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，水域污染事件日益增多，對(duì)人民群眾的日常生活和人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展 帶來(lái)了嚴(yán)重的損害。因此，加大對(duì)水源的保護(hù)力度和對(duì)水污染行為的處罰力度已是刻不容緩，各級(jí)政府及環(huán)境保護(hù)部門(mén)也為此采取了各種各樣的措施，但從實(shí)際效果 來(lái)看，仍然是差強(qiáng)人意，重大水域污染事件仍然層出不窮。產(chǎn)生這些嚴(yán)重的水域污染事件的原因是多方面的，從制度層面來(lái)分析，缺乏一種有效的救濟(jì)方式是水域污 染事件一再發(fā)生的重要原因。因此，有必要建立水域污染公益訴訟制度，以便于對(duì)水域資源進(jìn)行更充分、及時(shí)、有效的保護(hù)與救濟(jì)。
一、水域污染訴訟現(xiàn)狀分析
1、立法的不完善，導(dǎo)致大多數(shù)水域污染事件不能進(jìn)入民事訴訟程序，使水域污染事件不能得到有效的制止，污染事件發(fā)生后也不能得到有效的救濟(jì)。
我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定了原告的主體資格條件之一必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織。而水域污染民事行為，主要分為兩種情形：第一種情 況是既造成環(huán)境污染與資源破壞，又損害他人人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的民事侵權(quán)行為。這種情況下，受到損失的直接受害者可以提起侵權(quán)的民事訴訟，但法院只能對(duì)直接受 害人的損失作出賠償和責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)的判決，而對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的水域污染行為卻不能另行予以制裁，這顯然不利于對(duì)水域資源的保護(hù)和對(duì)污染水域的行為進(jìn)行 打擊。另一種情形是沒(méi)有直接受害對(duì)象的水域污染和破壞行為。這時(shí)私人就很難以直接利害關(guān)系為由提起訴訟，這種破壞水域生態(tài)平衡的環(huán)境污染行為就很難得到制 止。
2、傳統(tǒng)行政訴訟對(duì)水域保護(hù)也存在很大的缺陷與不足。
按照目前的行政訴訟法的制度設(shè)計(jì)，至 少有以下幾個(gè)方面的破壞環(huán)境資源的行為被排除在司法救濟(jì)之外：第一類(lèi)是損害水域安全的不當(dāng)或違法具體行政行為。環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政行為可分為授益行政行為 和不利行政行為。對(duì)于不利行政行為，作為行政管理相對(duì)人的當(dāng)事人自己會(huì)有救濟(jì)的動(dòng)機(jī)。但對(duì)于不當(dāng)?shù)氖谝嫘姓袨椋捎谧鳛樾姓芾硐鄬?duì)人是行政行為的受益 方，當(dāng)然不會(huì)對(duì)此行政行為提出異議，而沒(méi)有直接利害關(guān)系的公眾，又沒(méi)有資格對(duì)此行政行為的合法性提出質(zhì)疑。第二類(lèi)侵害公共利益的抽象環(huán)境行政行為。由于抽 象環(huán)境行政行為所針對(duì)的對(duì)象是不確定的，其效力是可以反復(fù)適用的，如果這些抽象環(huán)境行政行為、政府決策或規(guī)劃不當(dāng)，對(duì)環(huán)境造成的危害比一般的環(huán)境污染或破 壞還要重大，但按照目前的法律規(guī)定，很難對(duì)此通過(guò)訴訟途徑予以救濟(jì)。第三類(lèi)是環(huán)境行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法或環(huán)境管理中的不作為,應(yīng)當(dāng)履行環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)而不履 行，由于沒(méi)有直接的利害關(guān)系人，也被排除在環(huán)境行政訴訟范圍之外。
二、建立水域環(huán)境污染公益訴訟機(jī)制的必要性和制度價(jià)值。
在傳統(tǒng)的“公共利益”與“私人利益”利益二元化劃分邏輯中，政府是“公共利益”的當(dāng)然維護(hù)者，環(huán)境問(wèn)題一直被當(dāng)作市場(chǎng)失靈而交給政府來(lái)加以矯正，然而令 人遺憾的是，這種建立行政主導(dǎo)理念下的環(huán)境法的實(shí)施狀況并不理想。特別是隨著20世紀(jì)中后期的世界經(jīng)濟(jì)在科技力量的推動(dòng)下飛速發(fā)展和與經(jīng)濟(jì)規(guī)模同步增加的 人口規(guī)模，人類(lèi)對(duì)包括水域在內(nèi)的環(huán)境侵害在廣度和深度上都達(dá)到了史無(wú)前例的水平,包括水源危急在內(nèi)的環(huán)境危機(jī)已經(jīng)威脅到人類(lèi)的生存和發(fā)展。而傳統(tǒng)訴訟法把 訴訟案件僅放在兩個(gè)當(dāng)事人之間進(jìn)行考慮的框架機(jī)制也越來(lái)越不能適應(yīng)水域環(huán)境糾紛解決的實(shí)際需要，構(gòu)建一種超越維護(hù)自身私權(quán)范疇的公益訴訟機(jī)制勢(shì)在必行。
公益訴訟的制度價(jià)值在于它有效地化解了集體性權(quán)利沖突，同時(shí)也動(dòng)員了社會(huì)力量在那些政府力不能逮的“公共利益”保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。正是由于公益訴訟機(jī)制所具有的獨(dú)特社會(huì)價(jià)值，因而在世界范圍內(nèi)得到推廣傳播。
三、水域污染環(huán)境公益訴訟制度之路徑探索——兼論訴訟主體的界定：
水域污染環(huán)境公益訴訟制度的建立，既要順應(yīng)國(guó)際環(huán)境保護(hù)的新趨勢(shì)，有利于對(duì)環(huán)境權(quán)的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要立足于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，循序漸進(jìn)， 保持法律的相對(duì)穩(wěn)定性和安全性。為此，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)遵循以下原則：1、有利于保障公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益；2、有利于調(diào)動(dòng)公眾的廣泛參與，促 進(jìn)政治民主化進(jìn)程；3、有利于訴訟法律制度的完善和環(huán)境立法目的的實(shí)現(xiàn)；4、現(xiàn)實(shí)司法資源對(duì)制度支撐的可行性。在上述原則的指導(dǎo)下，通過(guò)對(duì)原告資格的適當(dāng) 放寬、受理案件范圍的合理拓展、訴訟途徑之明確規(guī)范等制度創(chuàng)新，建立切實(shí)可行的水域污染環(huán)境公益訴訟制度。為了使水域污染行為獲得可訴性，原告資格的擴(kuò)張 已成為現(xiàn)代法治國(guó)家訴訟法的發(fā)展趨勢(shì),從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，以下四類(lèi)主體可以作水域污染公益訴訟的原告。
1、各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)。
根據(jù)“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)”論和“公共委托”論，政府受全體共有人——國(guó)民的委托代為行使水域管理權(quán)，并承擔(dān)保護(hù)水域環(huán)境的義務(wù)，即對(duì)國(guó)家管轄權(quán)內(nèi)的水域資 源，負(fù)有通過(guò)各種措施和途徑加以妥善保護(hù)、改善、治理和管理的義務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)授予環(huán)境行政機(jī)關(guān)以公眾受托人和水域資源所有權(quán)代表人的身份，直接對(duì)損害水 域環(huán)境資源權(quán)益的行為提起民事訴訟。
2、檢察機(jī)關(guān)
檢察機(jī)關(guān)與生俱來(lái)的公共性特征決定了其在履行職 責(zé)時(shí)不僅是國(guó)家權(quán)益和國(guó)家利益的代表, 而且是公共利益的代表。賦予檢察機(jī)關(guān)在水域污染公益訴訟中提起訴訟的權(quán)利，是符合檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的 職能特點(diǎn)，也是公益訴訟國(guó)家干預(yù)原則的體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：（1）檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟具有便宜性。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督國(guó)家機(jī) 關(guān)的執(zhí)法情況，因此，檢察機(jī)關(guān)相比其他主體，諸如社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，具有與各主管部門(mén)溝通和調(diào)查上的便利性以及各地檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的協(xié)調(diào)和交流。 而且，憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)的司法獨(dú)立性，相對(duì)于其他主體面對(duì)政府地方保護(hù)主義的弱勢(shì)而言，具有更強(qiáng)的獨(dú)立性和訴訟的權(quán)威性；（2）檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟具 有保障性。檢察機(jī)關(guān)依托于國(guó)家財(cái)政支持，在司法實(shí)踐當(dāng)中，本身就具有提供法律監(jiān)督服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公共利益的職責(zé)，不以營(yíng)利為目的，付出財(cái)政成本換取公共利 益符合其職能要求。另外，檢察機(jī)關(guān)擁有大批優(yōu)秀法律人才，保障了檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟人力上的需要。而且,檢察機(jī)關(guān)除了可以直接以原告身份對(duì)水域污染行為 人提出訴訟外,還可以督促不及時(shí)\積極履行環(huán)保職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或其他組織提起公益訴訟,對(duì)于缺乏訴訟能力的公民,還可以支持起訴的方式參與到水域污染公益 訴訟中來(lái)。
3、民間環(huán)境保護(hù)社團(tuán)
環(huán)保社團(tuán)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境免受人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)破壞方面發(fā)揮著重要作 用，其組織的宗旨和目標(biāo)具有超脫性而成為最具公正性的環(huán)境保護(hù)主體，同時(shí)由于環(huán)保社團(tuán)的成員往往具有豐富的環(huán)保知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，或者具有較強(qiáng)的社會(huì)影響力，從 而成為最具權(quán)威的民間環(huán)境保護(hù)主體。環(huán)保組織無(wú)論是在推動(dòng)環(huán)境法的制定，還是參與環(huán)境管理，監(jiān)督環(huán)境法的實(shí)施中都發(fā)揮了不可替代的作用。因此，在建立水域 污染環(huán)境公益訴訟制度過(guò)程中，必須大力發(fā)展環(huán)保組織，使之成為此類(lèi)公益訴訟的重要主體。
4、其他利益關(guān)系人
在水域污染事件中，有具體直接利害關(guān)系人的情況下，應(yīng)由這些直接利害關(guān)系人自己行使起訴權(quán)。在沒(méi)有直接利害關(guān)系人的情況下，也應(yīng)當(dāng)允許相關(guān)的利益關(guān)系人 提起行政訴訟。水資源作為一種公共利益，應(yīng)鼓勵(lì)更多的人參與進(jìn)來(lái)進(jìn)行保護(hù)，賦予公民和其他利益關(guān)系人的水域公益訴訟之訴權(quán)，這樣既可以從法律上保障社會(huì)公 眾對(duì)環(huán)境行政違法行為和環(huán)境侵權(quán)行為的監(jiān)督權(quán)，也可以使司法為民的原則在訴訟領(lǐng)域真正得到落實(shí)。
總之，加強(qiáng)對(duì)水域資源的保護(hù)，是一件利國(guó)利民并關(guān)系到整個(gè)人類(lèi)社會(huì)的生存和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，無(wú)論作為一名普通公民、還是公司企業(yè)、還是民間組織、還是國(guó)家機(jī)關(guān)，在保證我們自身需要和發(fā)展的同時(shí)，同時(shí)還要考慮到子孫后代和全人類(lèi)的和諧發(fā)展。
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